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项目投融资专栏丨守得云开见月明,《PPP项目绩效管理操作指引》(财金〔2020〕13号)深度解读

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来源:千赢老虎机pt千赢国际安卓手机下载

作者:陈飞虎、王冠 、袁锋、陆元亮

 

全文共计11546字,阅读完大约需要28分钟

《关于印发政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引的通知》(财金〔2020〕13号)(以下简称“《指引》或财金〔2020〕13号文”)《指引》共六章二十七条,规范了PPP项目全生命周期绩效管理工作,从全方位、全过程、全覆盖的角度,明确了参与主体、内容要求、工作程序等要素,统一了实施机构、项目公司(社会资本)各方绩效评价管理的指标体系和制度标准,同时也仍有部分内容存在一定程度的前后不一而可能影响具体实施。为了确保对PPP项目绩效管理指引的解读和梳理做到全面和细致,千赢老虎机pt千赢国际安卓手机下载对《指引》六个章节,逐一进行深度解读。

 

第一章  总则

第一条 为规范政府和社会资本合作项目(以下简称PPP项目)全生命周期绩效管理工作,提高公共服务供给质量和效率,保障合作各方合法权益,根据《中华人民共和国预算法》、《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》等有关规定,制定本指引。

【解读】根据《中华人民共和国预算法》《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号)(以下简称“中发〔2018〕34号文”)、《项目支出绩效评价管理办法》(财预〔2020〕10号)(以下简称“财预〔2020〕10号文”)要求,PPP项目涉及一般公共预算等财政资金应纳入全面实施绩效管理,如下图所示。而本《指引》的出台,进一步明确了预算绩效管理体系正式延伸至PPP项目领域的要求,也为PPP项目如何开展绩效管理指明了方向。

图  财政预算绩效管理与PPP项目绩效管理之间逻辑关系

 

第二条 PPP项目绩效管理是指在PPP项目全生命周期开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动。

【解读】第一,回应本《指引》第一条,即中发〔2018〕34号文,PPP项目绩效管理必然在财政预算绩效管理范畴内开展实施;

 

第二,明确PPP项目绩效管理定义,回应和澄清本《指引》定位为“绩效管理”而不仅仅是“绩效评价”,主要在于PPP项目绩效管理是在PPP项目全生命周期开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动,即绩效管理是一个闭环的管理体系,绩效评价仅是绩效管理的一个重要环节;

 

第三,“绩效目标、绩效监控”两个名词首次提及,进一步贯彻中发〔2018〕34号文“全面实施预算绩效管理”的指导精神和财政部PPP中心新综合信息平台项目管理与信息公示要求;

 

第四,《指引》以“目标导向、过程监管、结果控制”作为PPP项目绩效管理的操作思路,立足于项目全生命周期,将项目绩效管理分为“绩效目标与指标管理”、“绩效监控”、“绩效评价及结果应用”等几部分内容,从思路与范围两个角度为PPP项目绩效管理工作做什么、怎么做提供了操作规范;

 

第五,结合本《指引》全文及附件指标框架要求,意味着绩效管理的对象实质上是PPP项目本身。实施机构也好、项目公司也好,各项工作都是为了完成项目产出,交付公共产品和服务。

 

第三条 项目实施机构应在项目所属行业主管部门的指导下开展PPP项目绩效管理工作,必要时可委托第三方机构协助。各级财政部门负责PPP项目绩效管理制度建设、业务指导及再评价、后评价工作。

【解读】明确了PPP项目绩效管理主体及各方职责分工,避免了在具体PPP项目绩效管理工作中跨部门监管难以施行和多部门职责分工难以厘清的问题。

 

第一,确立了项目实施机构作为开展绩效管理工作直接负责人的地位。同时为了保障绩效管理工作的专业性,还确立了第三方机构参与绩效管理工作的合法性;

 

第二,结合本《指引》“第十一条、十七条、二十二条、二十三条”要求,财政部门负责审核PPP项目绩效目标和绩效指标及PPP项目年度支出预算审核等工作,负责绩效评价报告的复核,并按照绩效评价结果安排相应支出。同时,负责PPP项目绩效管理制度建设、业务指导。结合工作重点,选取重大PPP项目开展绩效再评价,会同相关主管部门在项目移交完成后开展后评价工作;

 

基于对项目实施机构绩效管理工作的监督,设置项目再评价机制,但是当财政部门再评价结果与实施机构绩效评价结果偏差较大时,以哪方评价结果为准,如何进行付费,本《指引》并未明确,有待商讨。

 

本《指引》明确财政部门负责PPP项目移交完成后评价,与传统政府投资项目后评价由发改部门完成有所不同,从实操认知来看,两者关于后评价的目标有何不同,如何衔接,有待进一步明确。

 

第三,结合本《指引》“第二十四条”要求,各级行业主管部门应当根据行业特点按照绩效管理相关制度要求,制定本行业、本领域的绩效管理实施细则,指导实施机构规范有序开展PPP项目绩效管理工作;落实财政部门整改意见。行业主管部门应根据预算绩效管理的要求,合规履行预算编制、申报和执行程序。

 

第四条 本指引适用于所有PPP项目,包括政府付费、可行性缺口补助和使用者付费项目。

【解读】《指引》明确表明适用于所有PPP项目,解决了市场上一个长久以来的争议问题,即使用者付费项目也将纳入《指引》范畴之内。

 

第五条 各参与方应当按照科学规范、公开透明、物有所值、风险分担、诚信履约、按效付费等原则开展PPP项目全生命周期绩效管理。

【解读】强调了“诚信履约”原则,同时,将“物有所值、风险分担”作为开展PPP项目全生命周期绩效管理的原则,进一步体现PPP项目本质属性要求。

 

第二章  PPP项目绩效目标与绩效指标管理

 

第六条 项目实施机构负责编制PPP项目绩效目标与绩效指标,报项目所属行业主管部门、财政部门审核。

【解读】明确实施机构作为绩效目标及绩效指标编制主体,如实施机构与项目所属行业主管部门为同一单位,则绩效目标与绩效指标编制完成后只需报同级财政部门审核即可,如存在多个主管部门,则需报多家主体审核。如轨道交通项目、片区综合开发项目、环境治理项目等,均涉及多个行业主管部门的参与。

 

第七条 PPP项目绩效目标包括总体绩效目标和年度绩效目标。总体绩效目标是PPP项目在全生命周期内预期达到的产出和效果;年度绩效目标是根据总体绩效目标和项目实际确定的具体年度预期达到的产出和效果,应当具体、可衡量、可实现。

 

PPP项目绩效目标编制应符合以下要求:

 

(一)指向明确。绩效目标应符合区域经济、社会与行业发展规划,与当地财政收支状况相适应,以结果为导向,反映项目应当提供的公共服务,体现环境-社会-公司治理责任(ESG)理念。

 

(二)细化量化。绩效目标应从产出、效果、管理等方面进行细化,尽量进行定量表述;不能以量化形式表述的,可采用定性表述,但应具有可衡量性。

 

(三)合理可行。绩效目标应经过调查研究和科学论证,符合客观实际,既具有前瞻性,又有可实现性。

 

(四)物有所值。绩效目标应符合物有所值的理念,体现成本效益的要求。

【解读】第一,明确PPP项目绩效目标应包括总体绩效目标和年度绩效目标,从顶层设计层面来看,进一步说明PPP项目绩效管理属于项目绩效管理范畴内,体现财金〔2020〕13号文的出台是对财预〔2020〕10号文的无缝衔接;

 

第二,对PPP项目而言,属首次提出年度绩效目标的标准概念,以往的项目实施方案中通常明确了项目总体绩效目标,未明确年度绩效目标。而年度绩效目标是绩效监控和绩效评价的内容和标准,所以实施机构应将年度绩效目标设定得“具体、可衡量、可实现”。目前,就实操项目来看,年度绩效目标依据建设期工程进度计划或运营期年度运营计划而设定,反映出《指引》对于年度绩效目标的编制要求更具实操性。

 

第八条 PPP项目绩效目标应包括预期产出、预期效果及项目管理等内容。

 

预期产出是指项目在一定期限内提供公共服务的数量、质量、时效等。

 

预期效果是指项目可能对经济、社会、生态环境等带来的影响情况,物有所值实现程度,可持续发展能力及各方满意程度等。

 

项目管理是指项目全生命周期内的预算、监督、组织、财务、制度、档案、信息公开等管理情况。

【解读】第一,按照《指引》要求,绩效目标按照逻辑因素法,从维度层面可以分为预期产出目标、预期效果目标和项目管理目标;

 

第二,PPP项目绩效目标内容包含项目准对实施机构和项目公司两个PPP项目主体的目标要求;

 

第三,设置绩效目标的目的,有助于项目公司支出责任的明确、落实;有助于项目公司实施自我监控和持续绩效改进;有助于促进预算编制的科学化和精细化,实现预算和绩效一体化;为编制项目预算、实施绩效运行监控、开展绩效评价等提供重要基础和依据;

 

第九条 PPP项目绩效指标是衡量绩效目标实现程度的工具,应按照系统性、重要性、相关性、可比性和经济性的原则,结合预期产出、预期效果和项目管理等绩效目标细化量化后合理设定。

【解读】第一,明确了绩效目标与绩效指标之间的区别与联系,绩效目标和绩效指标具有结构上的统一性、内容上的一致性;

 

第二,绩效指标是绩效目标的具体内容,是绩效目标的分解和细化,是衡量绩效目标达成的载体,具体包括衡量产出、效果和项目管理等绩效指标。

 

第十条 PPP项目绩效指标体系由绩效指标、指标解释、指标权重、数据来源、评价标准与评分方法构成。

 

指标权重是指标在评价体系中的相对重要程度。确定指标权重的方法通常包括专家调查法、层次分析法、主成分分析法、熵值法等。

 

数据来源是在具体指标评价过程中获得可靠和真实数据或信息的载体或途径。获取数据的方法通常包括案卷研究、资料收集与数据填报、实地调研、座谈会、问卷调查等。

 

评价标准是指衡量绩效目标完成程度的尺度。绩效评价标准具体包括计划标准、行业标准、历史标准或其他经相关主管部门确认的标准。

 

评分方法是结合指标权重,衡量实际绩效值与评价标准值偏离程度,对不同的等级赋予不同分值的方法。

【解读】第一,明确要求完整的PPP项目绩效指标体系应由绩效指标、指标解释、指标权重、数据来源、评价标准与评分方法等6大要素构成;

 

第二,按照《指引》要求,管理项目库大部分PPP项目绩效指标体系完整度情况远远达不到指引要求,这意味着在绩效管理实施前有着大量的完善或整改工作需要开展;

 

第三,我们以“资金到位率”指标为例,解析绩效评价指标构成各要素的含义,具体如下表所示:

 

第十一条 PPP项目绩效目标与绩效指标各阶段管理应符合以下要求:

 

(一)PPP项目准备阶段,项目实施机构应根据项目立项文件、历史资料,结合PPP模式特点,在项目实施方案中编制总体绩效目标和绩效指标体系并充分征求相关部门、潜在社会资本等相关方面的意见。财政部门应会同相关主管部门从依据充分性、设置合理性和目标实现保障度等方面进行审核。

【解读】PPP项目准备阶段,潜在社会资本可以参与绩效目标与绩效指标设计,此举可提高绩效目标和绩效指标体系的实用性。同时,《指引》第二十四条行业主管部门应“建立健全本行业、本领域核心绩效指标体系,明确绩效标准”,意味着最终绩效目标与绩效指标的确定,还需符合行业主管部门的相关标准要求。 

(二)PPP项目采购阶段,项目实施机构可结合社会资本响应及合同谈判情况对绩效指标体系中非实质性内容进行合理调整。PPP项目绩效目标和指标体系应在项目合同中予以明确。

【解读】PPP项目采购阶段,实施机构可对绩效指标体系中非实质性内容进行合理调整,此举增加了绩效指标体系调整的灵活性,但实操中较难界定何为绩效指标体系中的“非实质性内容”,实操项目中可能出现为避免违规不启动非实质性调整和滥用非实质性调整两种极端情况。 

(三)PPP项目执行阶段,绩效目标和指标体系原则上不予调整。但因项目实施内容、相关政策、行业标准发生变化或突发事件、不可抗力等无法预见的重大变化影响绩效目标实现而确需调整的,由项目实施机构和项目公司(未设立项目公司时为社会资本,下同)协商确定,经财政部门及相关主管部门审核通过后报本级人民政府批准。

 

PPP项目移交完成后,财政部门应会同有关部门针对项目总体绩效目标实现情况,从全生命周期的项目产出、成本效益、物有所值实现情况、按效付费执行情况及对本地区财政承受能力的影响、监管成效、可持续性、PPP模式应用等方面编制绩效评价(即后评价)指标体系。

【解读】第一,本条款将PPP项目的绩效目标与绩效指标具体管理工作细分在项目的准备、采购、执行三个阶段,呼应本《指引》第二条款,将PPP项目绩效管理工作贯穿于项目全生命周期;

 

第二,PPP项目的绩效目标与绩效指标三阶段的设置,符合《政府和社会资本合作模式操作指南(修订稿)》(财办金〔2019〕94号)的内容并与财政部PPP项目新综合信息平台项目管理与信息公开要求相一致;

 

第三,PPP项目的绩效目标与绩效指标设置,体现原则性、灵活性兼顾,使其更具实操性;

 

第四,PPP项目执行阶段,绩效目标和指标体系原则上不予调整。这种“不予调整”是建立在项目准备、采购阶段根据《指引》要求对PPP项目绩效管理较为完善的基础上。

 

但实操项目中,已经进入执行阶段PPP项目绩效目标和指标体系设置远远达不到《指引》要求,这意味着绩效管理实施前,将有着大量的准备工作需要开展,包括绩效目标与绩效指标体系的优化、调整、再谈判等工作。

 

第十二条 项目公司(社会资本)对绩效目标或指标体系调整结果有异议的,可申请召开评审会,就调整结果的科学性、合理性、可行性等进行评审。双方对评审意见无异议的,按评审意见完善后履行报批程序;仍有异议的,按照合同约定的争议解决机制处理。

解读】第一,给出了项目公司(社会资本)对于绩效目标或指标体系调整结果有异议的处理机制,并将合同约定的争议解决机制作为解决方式之一,把有关争议解决的主权重归合同双方。

 

第二,“对调整结果有异议的,可申请召开评审会”,这仅仅指明了方向,关于评审会的主要内容,如评审会组织方式,评审会时间节点要求,实操中仍需要进一步细化。

 

第十三条 编制政府付费和可行性缺口补助PPP项目年度支出预算时,应将年度绩效目标和指标连同编制的预算申报材料一并报送财政部门审核。使用者付费PPP项目参照执行。

【解读】第一,PPP项目绩效管理并未另起炉灶,从顶层制度设计角度将PPP项目绩效管理纳入财政支出项目绩效管理框架中,要求绩效目标指标、预算申报材料和地方年度财政预算一起“提前”编报。

 

第二,本《指引》对使用者付费项目进行单独强调,主要是给实操中使用者付费项目“不用做财承、不用列支政府预算、不用进行绩效评价等”此类声音进行明确回应。

 

第三章  PPP项目绩效监控

 

第十四条 项目实施机构应根据项目合同约定定期开展PPP项目绩效监控,项目公司(社会资本)负责日常绩效监控。

【解读】第一,结合本《指引》第十六条,明确绩效监控的主体为项目实施机构,项目公司(社会资本)开展PPP项目日常绩效监控(即监测数据、记录等来源于项目公司),按照项目实施机构要求,定期报送监控结果,项目实施机构应根据项目合同约定定期开展PPP项目绩效监控。

 

第二,此种机制的设置避免掺入政府部门之间的监管,降低了监控工作的执行难度,节约了实施机构绩效监控成本,进一步体现符合中央精神,简政放权,激活市场活力。

 

第十五条 PPP项目绩效监控是对项目日常运行情况及年度绩效目标实现程度进行的跟踪、监测和管理,通常包括目标实现程度、目标保障措施、目标偏差和纠偏情况等。

 

PPP项目绩效监控应符合以下要求:

 

(一)严格遵照国家规定、行业标准、项目合同约定,按照科学规范、真实客观、重点突出等原则开展绩效监控。重点关注最能代表和反映项目产出及效果的年度绩效目标与指标,客观反映项目运行情况和执行偏差,及时纠偏,改进绩效。

 

(二)项目实施机构应根据PPP项目特点,考虑绩效评价和付费时点,合理选择监控时间、设定监控计划,原则上每年至少开展一次绩效监控。

 

【解读】第一,明确绩效监控的目的,在于及时纠偏,改进绩效。同时,绩效监控更注重过程管理,从而保证后期顺利开展绩效评价工作。

 

第二,为区别于绩效评价,《指引》要求选择最能代表和反映项目产出及效果的绩效目标与指标作为绩效监控的目标及指标。同时,结合实操项目,绩效监控目标及指标来源于项目公司报送的建设期年度工作计划及运营期年度运营计划。

 

第三,绩效监控频次设置应考虑绩效评价、付费时点和项目实际情况,如项目合同约定的付费时点为一年支付一次,则原则上每年至少开展一次绩效监控。

 

第十六条 PPP项目绩效监控工作通常按照以下程序进行:

 

(一)开展绩效监控。项目公司(社会资本)开展PPP项目日常绩效监控,按照项目实施机构要求,定期报送监控结果。项目实施机构应对照绩效监控目标,查找项目绩效运行偏差,分析偏差原因,结合项目实际,提出实施纠偏的路径和方法,并做好信息记录。

 

(二)反馈、纠偏与报告。项目实施机构应根据绩效监控发现的偏差情况及时向项目公司(社会资本)和相关部门反馈,并督促其纠偏;偏差原因涉及自身的,项目实施机构应及时纠偏;偏差较大的,应撰写《绩效监控报告》报送相关主管部门和财政部门。

解读】第一,明确了开展PPP项目绩效监控工作程序。

 

第二,为后期方便开展绩效评价,无论偏差大小,编写《绩效监控报告》相信会成为常态。

 

第三,本条款未明确开展绩效监控工作是否需要单独编制《绩效监控工作方案》,是否需要进行专家论证;也未明确《绩效监测报告》的主要内容以及报告范式。

 

第四章  PPP项目绩效评价

 

第十七条 项目实施机构应根据项目合同约定,在执行阶段结合年度绩效目标和指标体系开展PPP项目绩效评价。

 

财政部门应会同相关主管部门、项目实施机构等在项目移交完成后开展PPP项目后评价。

【解读】第一,项目实施机构应根据项目合同约定开展绩效评价工作,进一步呼应本《指引》第五条开展PPP项目全生命周期绩效管理的“诚信履约”原则。

 

第二,本条明确实施机构作为绩效评价的主体,结合《指引》第六条,无论是绩效目标、绩效指标的设定还是绩效评价的实施、组织,乃至后续的申报、核定,基本上都是由项目实施机构统筹负责完成。

 

第十八条 PPP项目绩效评价应符合以下要求:

 

(一)严格按照规定程序,遵循真实、客观、公正的要求,采用定量与定性分析相结合的方法。

 

(二)结合PPP项目实施进度及按效付费的需要确定绩效评价时点。原则上项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价,分期建设的项目应当结合各期子项目竣工验收开展绩效评价;项目运营期每年度应至少开展一次绩效评价,每3-5年应结合年度绩效评价情况对项目开展中期评估;移交完成后应开展一次后评价。

 

(三)绩效评价结果依法依规公开并接受监督。

【解读】第一,明确建设期必须要开展绩效评价工作,回应了市场上关于PPP项目建设期是否需要绩效评价的相关问题;

 

第二,明确建设期绩效评价时点要求:原则上项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价;同时,《指引》对于分期建设的项目要求应结合各期子项目竣工验收开展绩效评价工作。

 

从实操角度而言,对于建设期较长的PPP项目(如轨道交通、片区开发项目),可参照本《指引》要求和项目特点,按年度进行建设期绩效评价,以保证建设期管理的相关问题得到及时的发现和纠偏。

 

第三,明确项目运营期每年度绩效评价最低频次要求,实操项目中,还需结合项目特点及付费时间节点,合理设置绩效评价频次。

 

第四,每3-5年应结合年度绩效评价情况对项目开展中期评估,但《指引》中并未明确PPP项目中期评估的主要内容、开展工作程序、评估结果的应用等,后期有待进一步完善。

 

第十九条 PPP项目绩效评价工作通常按照以下程序进行:

 

(一)下达绩效评价通知。项目实施机构确定绩效评价工作开展时间后,应至少提前5个工作日通知项目公司(社会资本)及相关部门做好准备和配合工作。

【解读】实操中建议进一步明确绩效评价工作开始的时间节点,充分考虑需给予绩效评价工作充足的时间,以避免绩效评价工作流于形式。同时,评价工作时间还需要结合项目所在地预算申报时间要求。

(二)制定绩效评价工作方案。项目实施机构应根据政策要求及项目实际组织编制绩效评价工作方案,内容通常包括项目基本情况、绩效目标和指标体系、评价目的和依据、评价对象和范围、评价方法、组织与实施计划、资料收集与调查等。项目实施机构应组织专家对项目建设期、运营期首次及移交完成后绩效评价工作方案进行评审。

【解读】明确要求项目实施机构应组织专家对项目建设期、运营期首次及移交完成后绩效评价工作方案进行评审。绩效评价工作方案作为开展绩效评价工作的重要依据,相信后期若对指标体系进行变更都需履行相应论证程序。

(三)组织实施绩效评价。项目实施机构应根据绩效评价工作方案对PPP项目绩效情况进行客观、公正的评价。通过综合分析、意见征询,区分责任主体,形成客观、公正、全面的绩效评价结果。对于不属于项目公司或社会资本责任造成的绩效偏差,不应影响项目公司(社会资本)绩效评价结果。

【解读】PPP项目面临多元行为主体,应通过合同条款约定风险分担主体,当出现绩效偏差时,应按照约定的风险分担机制区分责任主体,对于不属于项目公司或社会资本责任造成的绩效偏差,不应影响项目公司(社会资本)绩效评价结果。

(四)编制绩效评价报告。PPP项目绩效评价报告应当依据充分、真实完整、数据准确、客观公正,内容通常包括项目基本情况、绩效评价工作情况、评价结论和绩效分析、存在问题及原因分析、相关建议、其他需要说明的问题。

 

(五)资料归档。项目实施机构应将绩效评价过程中收集的全部有效资料,主要包括绩效评价工作方案、专家论证意见和建议、实地调研和座谈会记录、调查问卷、绩效评价报告等一并归档,并按照有关档案管理规定妥善管理。

 

(六)评价结果反馈。项目实施机构应及时向项目公司(社会资本)和相关部门反馈绩效评价结果。

【解读】针对本条款而言,属于PPP项目绩效评价工作的一般程序,主要建立在绩效目标及绩效指标在准备、采购阶段经过充分论证的基础上,而实践中大多数PPP项目,往往存在缺失绩效目标,绩效指标体系不完善,很难直接按照本《指引》执行,建议在绩效评价工作开始之前,应当系统地单独开展相应的准备工作,确保绩效评价实施阶段工作顺利进行。

 

第二十条 项目公司对绩效评价结果有异议的,应在5个工作日内明确提出并提供有效的佐证材料,向项目实施机构解释说明并达成一致意见。无法达成一致的,应组织召开评审会,双方对评审意见无异议的,根据评审意见确定最终评价结果;仍有异议的,按照合同约定的争议解决机制处理。

【解读】本条款的绩效评价争议解决机制,明确项目公司对于实施机构绩效评价结果有异议的处理程序。同时,在异议无法统一的情况下,项目公司有权寻求按照项目合同中约定的争议纠纷解决机制处理,本条款是从政策层面上对于绩效评价的纠纷确定了一个解决的方法和依据。

 

第二十一条 项目实施机构应将PPP项目绩效评价报告报送相关主管部门、财政部门复核,复核重点关注绩效评价工作方案是否落实、引用数据是否真实合理、揭示的问题是否客观公正、提出的改进措施是否有针对性和可操作性等。

【解读】第一,财政部门具有复核PPP项目绩效评价报告的权利;

 

第二,财政部门针对复核评价结果有异议的,该如何处理,如何要求整改、是否影响付费,有待进一步明确。

 

第二十二条 PPP项目绩效评价结果是按效付费、落实整改、监督问责的重要依据。

 

(一)按效付费。

 

政府付费和可行性缺口补助项目,政府承担的年度运营补贴支出应与当年项目公司(社会资本)绩效评价结果完全挂钩。财政部门应按照绩效评价结果安排相应支出,项目实施机构应按照项目合同约定及时支付。

 

使用者付费项目,项目公司(社会资本)获得的项目收益应与当年项目公司(社会资本)绩效评价结果挂钩。绩效评价结果优于约定标准的,项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款。绩效评价结果未达到约定标准的,项目实施机构应执行项目合同约定的违约条款,可通过设置影响项目收益的违约金、项目展期限制或影响调价机制等方式实现。

 

绩效评价结果可作为项目期满合同是否展期的考量因素。

 

(二)落实整改。

 

项目实施机构应根据绩效评价过程中发现的问题统筹开展整改工作,并将整改结果报送相关主管部门和财政部门。涉及自身问题的,项目实施机构应及时整改;涉及项目公司(社会资本)或其他相关部门问题的,项目实施机构应及时督促整改。

 

(三)监督问责。

 

项目实施机构应及时公开绩效评价结果并接受社会监督;项目实施机构绩效评价结果应纳入其工作考核范畴。

【解读】第一,明确凡是付费必须要先进行绩效评价,无绩效评价不得付费。

 

第二,《指引》中对于使用者付费项目的评价结果应用方式有待商讨,内容过于细化且并不一定适合所有PPP项目,如此内容很容易造成过度解读。

 

第三,强调按效付费针对不同项目采取的方式不同,对政府付费和可行性缺口补助项目,政府支出与绩效评价结果完全挂钩。此项规定,进一步落实了《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)关于“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制”的要求。这也就意味着政府补助资金完全按绩效评价情况执行(即政府补助资金与绩效评价结果100%挂钩)。

 

第四,本《指引》并未强调建设期绩效评价结果该如何应用。

 

第五,本条第二款并结合附件4、5指标框架,体现出PPP项目绩效评价对象分为项目公司(含项目)和实施机构,而《指引》中除附件指标外,并未区分两类评价实施和应用的相关细节,同步实施在实操中具有一定难度。

 

第五章  组织保障

 

第二十三条 各级财政部门应会同相关部门,建立健全PPP项目绩效管理工作相关制度和共性指标框架,加强项目识别论证、政府采购、预算收支与绩效管理及信息披露等业务指导,切实做好项目合规性审查,确保项目全生命周期规范实施、高效运营。

 

各级财政部门应结合预算绩效管理要求,认真审核PPP项目财政收支预算申请及PPP项目绩效目标和指标体系,充分考虑本级财政承受能力,合理安排财政预算,加强对财政资金使用合规性和有效性的监督。

 

各级财政部门可结合每年工作重点,选取重大PPP项目开展绩效再评价。

 

第二十四条 各级行业主管部门应按照绩效管理相关制度要求,建立健全本行业、本领域核心绩效指标体系,明确绩效标准;合规履行预算编制、申报和执行程序;加强与财政及其他相关部门的协调配合。

 

第二十五条 项目实施机构、项目公司(社会资本)应严格履行合同约定,确保各项工作合法合规。

 

项目实施机构应做好PPP项目绩效管理具体工作,并对PPP项目实施规范性、财政资金使用的合规性和有效性负责。

 

项目公司(社会资本)应做好项目投资、建设、运营、维护、移交等工作的日常管理和信息记录;积极配合开展PPP项目绩效管理工作,并对所提供资料和信息的真实性、完整性、有效性负责。

 

第二十六条 各级财政部门应会同相关主管部门依托PPP综合信息平台,加强PPP项目信息管理。项目实施机构、项目公司(社会资本)应根据项目实际进展及时提供和更新PPP项目绩效管理相关信息,做好信息公开,接受社会监督。

【解读】第一,《指引》针对PPP项目绩效管理过程中涉及的财政部门、行业主管部门、项目实施机构及项目公司等各参与方在绩效管理不同环节中的职责分工进行了清晰明确的界定。

 

第二,财政部门对于PPP项目绩效管理,一是进行预算绩效管理,二是进行业务指导,三是便于后期实施,应在本《指引》指导下,会同行业主管部门建立符合本地实际情况的PPP项目绩效管理办法及相关细则,进一步完善地方实施的顶层制度。

 

第三,《指引》强调要依托PPP综合信息平台加强信息公开工作,接受社会监督。

 

第六章  附则

 

第二十七条 本指引自印发之日起30日后施行。

本指引施行前已发布中标通知书的项目,沿用采购文件或项目合同中约定的绩效评价指标及结果应用等条款,按照本指引开展绩效监控、绩效评价相关工作,绩效目标与绩效指标体系不完善的,可参照本指引进行补充完善。

【解读】第一,乍看本条似乎明确已签订的合同内容无需调整,仔细统揽《指引》全文及本条内,实际仅明确指引施行前已发中标通知书的项目中对绩效评价结果应用明确约定的,将不再进行调整。这一规定明确了不溯及以往,既尊重了原项目合同中的约定,也在最大限度地推广《指引》中关于绩效管理规定的适用性。

 

第二,《指引》施行前发布中标通知书的项目采购文件和项目合同中的绩效目标和绩效指标体系不完善的,可参照《指引》进行补充完善。故《指引》实施将触发大量PPP项目进入再谈判,实操中大多数PPP项目,往往存在缺失绩效目标,绩效指标体系不完善,都需要参照《指引》进行补充完善,建议在绩效评价工作开始之前,应当系统地单独开展绩效评价准备工作,确保绩效评价实施阶段工作顺利进行。

本《指引》的出台是振奋人心的,《指引》的主要亮点,一是推动了PPP项目的提质增效,二是视PPP项目为民事原则,政府按效付费,三是凸显了奖惩机制和争议解决机制,为PPP市场建立长效创新机制竖立了里程碑。今年突如其来的新冠疫情,给我国经济造成了巨大的创伤,基于传统基建和新基建的建设需要巨量资金,中央在大幅度增加地方政府专项债,但同时PPP模式仍是拉动国民经济发展的一剂良药,《指引》的重磅发布,将会更加推动PPP的良性发展。